آرای وحدت رویه هیأت عمومی دیوان عالی کشور و/ یا هیأت عمومی دیوان عدالت اداری از تاریخ 1396/02/01 لغایت 1396/02/10 (1)

شماره هـ/472/91-۱۳۹۶/۱/۲۷
بسمه تعالی
جناب آقای جاسبی
مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران
با سلام
یک نسخه از رأی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۱۴۴۷ مورخ ۱۳۹۵/۱۲/۲۴ با موضوع:
«ابطال بند اول پیوست شماره پنج سند اصلی طرح جامع شهر تهران در سال ۱۳۸۶ و ماده ۲ مصوبه تعیین ضوابط مالی و اصلاح نحوه دریافت عوارض سال ۱۳۸۸ شورای اسلامی شهر تهران.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.
مدیرکل هیئت عمومی و سرپرست هیئت های تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

تاریخ دادنامه: ۱۳۹۵/۱۲/۲۴
شماره دادنامه: ۱۴۴۷
کلاسه پرونده: 472/91
مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای مجتبی اسلامی فر
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند اول پیوست شماره پنج سند اصلی طرح جامع شهر تهران در سال ۱۳۸۶ و ماده ۲ مصوبه تعیین ضوابط مالی و اصلاح نحوه دریافت عوارض سال ۱۳۸۸ شورای اسلامی شهر تهران
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند اول پیوست شماره پنج سند اصلی طرح جامع شهر تهران در سال ۱۳۸۶ و ماده ۲ مصوبه تعیین ضوابط مالی و اصلاح نحوه دریافت عوارض سال ۱۳۸۸ شورای اسلامی شهر تهران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«احتراماً به استحضار عالی می‌رسانم:
۱- شورای اسلامی شهر تهران مصوبه ای را تحت عنوان پیوست شماره پنج سند اصلی طرح جامع تهران به تصویب رسانده که در بند یک آن چنین آمده: شهرداری تهران با تصویب شورای اسلامی شهر تهران، عوارض خاص تغییر کاربری های خدماتی طرح قبلی به کاربری های طرح جدید تفصیلی مصوب شهر تهران را به نحو مناسب و عادلانه از مالکین مربوطه به نفع شهر و توسعه و عمران آن دریافت و با نگهداری در حسابی خاص، با اولویت در جهت تأمین زمین و اراضی مورد نیاز فضاها و طرح های خدماتی شهر و در اجرای طرح های عمران شهری به مصرف خواهد رساند.
۲- شورای اسلامی شهر تهران به استناد مصوبه مذکور بالا (که خود آن را تصویب نموده) مصوبه دیگری را در تاریخ ۱۳۸۸/۱۱/۱۱ تصویب نموده است که در ماده ۲ این مصوبه چنین آمده: شهرداری تهران موظف است به استناد بند اول پیوست پنجم سند طرح جامع از زمان ابلاغ این مصوبه و همزمان با ابلاغ و اجرای طرح های تفصیلی جدید از مالکینی که در اجرای ضوابط طرح های تفصیلی جدید املاکشان تغییر وضعیت یافته و امتیاز پهنه بندی به نسبت توده گذاری، افزایش بهای املاک مرتبط با ایشان را در پی خواهد داشت، عوارضی خاص به عنوان عوارض [امتیاز کاربری در پهنه بندی] ملک مربوطه متناسب با میزان حجم توده گذاری مجاز مطابق ضوابط و مقررات موضوعه و بر اساس ضرایب مندرج در متغیرهای ذیل به هنگام صدور پروانه ساختمانی اخذ نماید.
اولاً: در سطر ۴ ماده ۲ مصوبه [امتیاز کاربری در پهنه بندی] چنین عنوان شده که: امتیاز پهنه بندی به نسبت توده گذاری، افزایش بهای املاک مرتبط با ایشان را در پی خواهد داشت و با استناد به این موضوع عوارض خاص [امتیاز کاربری در پهنه بندی] را مصوب نموده است در حالی که شورای شهر تهران در مصوبه ۱۳۸۶/۸/۱۳ به نام ارزش واگذاری امتیاز تراکم و تعرفه تغییر کاربری ساختمان (تاریخ ابلاغ ۱۳۸۶/۹/۱۴ به شماره صدور 160/980/15643) میزان اخذ عوارض تراکم هر کدام از کاربری های مسکونی، تجاری، اداری و صنعتی را متناسب با ارزش آنها متفاوت تعیین نموده است به گونه ای که میزان اخذ عوارض تراکم اداری چند برابر تراکم مسکونی است و عوارض تراکم تجاری به مراتب چندین برابر بیشتر از عوارض تراکم اداری است پس با اخذ این رقم های بسیار متفاوت در تراکم کاربری های مختلف، اخذ عوارض خاص [به دلیل افزایش بهای املاک] با عنوان (امتیاز کاربری در پهنه بندی)
استدلالی بلاوجه است در واقع شورای شهر تهران با تصویب این مصوبه قصد دارد از یک ملک به دو حالت عوارض اخذ نماید. طبق ماده ۷ لایحه قانونی خرید اراضی و املاک مورد احتیاج دولت و شهرداری ها مصوب ۱۳۵۸/۹/۳ بهای اراضی و ابنیه و تأسیسات و ارزش حقوقی که اشخاص در ملک دارند بدون در نظر گرفتن اثر اجرای طرح مربوطه تعیین خواهد شد. نتیجتاً دلیل کم ارزش بودن این گونه املاک در بازار آزاد امتناع شهرداری از صدور پروانه (بعد از انقضای مهلت قانونی پنج سال) طبق قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح های دولتی و شهرداری ها بوده است.
ثانیاً: با عنایت به محتوا و مفهوم بند اول پیوست پنجم سند طرح جامع (مصوب شورای شهر تهران) در واقع شورای شهر، با تصویب مصوبه جدید شهرداری را موظف نموده از املاک واقع در طرح های دولتی که در طرح تفصیلی قدیم طرح کاربری خدماتی داشتند و در طرح تفصیلی جدید کاربری آن تغییر یافته است عوارض تغییر کاربری، به عنوان عوارض [امتیاز کاربری در پهنه بندی] دریافت نماید و این مصوبه جدید شورای شهر با عنوان [امتیاز کاربری در پهنه بندی] در ماهیت فرقی با مصوبه قبلی در مورد اخذ عوارض تغییر کاربری که هیئت عمومی دیوان عدالت
اداری آن را (به شماره هـ/225/85-۱۳۸۶/۸/۲۶ دادنامه ۴۳۷- ۴۳۸ به کلاسه پرونده 366/225/85) ابطال نموده است ندارد و شورای شهر تهران با تغییر نام مصوبه و با فرمولی جدید که پرداخت عوارض، چندین برابر مصوبه ابطال شده قبلی را بر مردم تحمیل می‌نماید اقدام به احیای مصوبه ای مشابه مصوبه باطل شده قبلی نموده است.
ثالثاً: قانون گذار به منظور رفع بلاتکلیفی مالکین واقع در طرح های عمومی و عمرانی و تاکید بر اعتبار مالکیت مشروع و قانونی اشخاص و اصل تسلیط به شرح قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح های دولتی و شهرداری ها، چگونگی نحوه صدور پروانه برای این گونه املاک را بعد از انقضای مهلت تملک (که ۵ سال) تعیین شده به صراحت مشخص نموده است از جمله حقوق مالکین این گونه املاک، اعمال انحاء حقوق مالکانه با توجه به اصل تسلیط است که مبین حق و اختیار و اراده مالک در نحوه استفاده از زمین و ملک خود همانند املاک مشابه و مجاور فاقد طرح با رعایت ضوابط قانونی مربوط است که در آراء متعدد دیوان نیز به آن استناد شده است از جمله رأی (شماره هـ/225/85-۱۳۸۶/۸/۲۶) هیئت عمومی دیوان عدالت اداری که مصوبه عوارض تغییر کاربری را ابطال نموده است به استناد این قانون صادر شده است.
رابعاً: در سال های گذشته شهرداری تهران بعد از انقضای مهلت قانونی جهت تملک این گونه املاک، از صدور پروانه و اجرای قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح های دولتی برای این گونه املاک و حتی اجرای آراء دیوان عدالت در مورد این گونه املاک، که صدور پروانه برابر املاک مشابه و مجاور فاقد طرح را حق قانونی مالکین این گونه املاک دانسته است امتناع ورزیده است. مسلماً تصویب چنین مصوبه ای برای اخذ عوارض با نامی متفاوت با تمسک به هر بهانه ای که باشد به مالکین این گونه املاک که سالیان متوالی به علت امتناع شهرداری از صدور پروانه، نتوانسته اند از ملکشان مانند املاک مشابه و فاقد طرح منتفع شوند ظلمی مضاعف است و در واقع شورای شهر، قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح های دولتی را نادیده گرفته و قانون و قانون گذار را دور زده است.
علی هذا از مقام دیوان عدالت اداری به استناد قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح های دولتی و طبق ماده ۷ لایحه قانونی خرید اراضی و املاک مورد احتیاج دولت و شهرداری ها مصوب ۱۳۵۸/۹/۳ و رأی هیئت عمومی
دیوان عدالت اداری به شماره هـ/225/85-۱۳۸۶/۸/۲۶ به شماره دادنامه ۴۳۷-۴۳۸ به کلاسه پرونده 366/225/85 تقاضای رسیدگی و ابطال بند اول پیوست پنجم سند طرح جامع شهر تهران (مصوب شورای اسلامی شهر تهران) و ابطال ماده ۲ از مصوبه تعیین ضوابط مالی و اصلاح نحوه دریافت عوارض از املاک شهری در اجرای طرح های تفصیلی جدید مورخ ۱۳۸۸/۱۱/۱۱ شورای اسلامی شهر تهران به تاریخ ابلاغ ۱۳۸۸/۱۱/۲۵ شماره 160/1377/17649 مورد استدعاست.
متن مصوبات مورد اعتراض به قرار زیر است:
الف: بند اول پیوست شماره پنج سند اصلی طرح جامع شهر تهران مصوب شورای اسلامی تهران
«۱- شهرداری تهران با تصویب شورای اسلامی شهر تهران، عوارض خاص تغییر کاربری های خدماتی طرح قبلی به کاربری های طرح جدید تفصیلی مصوب شهر تهران را به نحو مناسب و عادلانه از مالکین مربوطه به نفع شهر وتوسعه و عمران آن دریافت و با نگهداری در حسابی خاص، با اولویت در جهت تأمین زمین و اراضی مورد نیاز فضاها و طرح های خدماتی شهر و در اجرای طرح های عمران شهری به مصرف خواهند رساند.»
ب: ماده ۲ از مصوبه تعیین ضوابط مالی و اصلاح نحوه دریافت عوارض سال ۱۳۸۸ شورای اسلامی شهر تهران
«ماده ۲: شهرداری تهران موظف است به استناد بند اول پیوست پنجم سند طرح جامع از زمان ابلاغ این مصوبه و همزمان با ابلاغ و اجرای طرح های تفصیلی جدید از مالکینی که در اجرای ضوابط طرح های تفصیلی جدید املاکشان تغییر وضعیت یافته و امتیاز پهنه بندی به نسبت توده گذاری، افزایش بهای املاک مرتبط با ایشان را در پی خواهد داشت، عوارضی خاص به عنوان عوارض «امتیاز کاربری در پهنه بندی» ملک مربوطه متناسب با میزان حجم توده گذاری مجاز مطابق ضوابط و مقررات موضوعه و بر اساس ضرایب مندرج در متغیرهای ذیل به هنگام صدور پروانه ساختمانی اخذ و به حساب درآمدی خاصی که به همین منظور در یکی از بانکها افتتاح می‌شود واریز و در تملک اراضی و املاک و طرح های توسعه شهری که همه ساله همزمان با بودجه سالیانه شهرداری تهران به تصویب شورای اسلامی شهر تهران می‌رسد، هزینه نماید.»
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر تهران به موجب لایحه شماره 160/16766- ۱۳۹۱/۸/۱۷ توضیح داده است که:
ریاست محترم هیئت عمومی دیوان عدالت اداری
موضوع: پرونده کلاسه شماره 427/91 شماره ۹۱۰۹۹۸۰۹۰۰۰۲۸۵۸۳
سلام علیکم
احتراماً، عطف به پرونده کلاسه 472/1 موضوع مکاتبه مورخ ۱۳۹۱/۴/۲۷ مدیریت محترم دفتر هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ثبت شده به شماره 160/8488-۱۳۹۱/۵/۱ در دبیرخانه شورای اسلامی شهر تهران در خصوص ارسال نسخه دوم دادخواست آقای مجتبی اسلامی فر به خواسته «ابطال بند اول پیوست پنجم سند طرح جامع شهر تهران در مورد وضع عوارض خاص تغییر کاربری های خدماتی به کاربری های طرح جدید تفصیلی شهر تهران و ابطال ماده ۲ از مصوبه تعیین ضوابط مالی و اصلاح نحوه دریافت عوارض از املاک شهری در اجرای طرح های تفصیلی جدید...» مراتب ذیل را در رد خواسته یادشده به استحضار می‌رساند:
۱ـ مستندات قانونی:
۱-۱- همان گونه که مستحضرید، حسب مندرجات بند ۱۶ ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵/۳/۱ و اصلاحات بعدی آن، «تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن» در صلاحیت شورای اسلامی شهر است.
۲-۱- بر مبنای تبصره ۱ ذیل ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوبه ۱۳۸۷، وضع عوارض محلی که تکلیف آنها در این قانون مشخص نشده بر عهده شورای اسلامی شهر و بخش است.
۳ـ۱ـ با توجه به مراتب معروضه فوق، ملاحظه می‌فرمایند وضع عوارض محلی از صلاحیت های شورای اسلامی شهر است.
۲ـ تفاوت های موضوع پرونده حاضر با موضوع دادنامه شماره ۴۳۷-۴۳۸ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری:
علیرغم ادعای شاکی در قسمت ثانیاً: دادخواست خود مبنی بر عدم تفاوت ماهوی مصوبه موضوع شکایت حاضر با مصوبه موضوع دادنامه شماره ۴۳۷- ۴۳۸ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری به استحضار می‌رساند، موضوع پرونده حاضر با رأی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری دادنامه شماره ۴۳۷ـ ۴۳۸ـ ۱۳۸۶/۶/۲۵ کلاسه پرونده 36/225/85 که مورد استناد شاکی قرارگرفته دارای تفاوت های ماهوی است:
۱-۲- دادنامه شماره ۴۳۷- ۴۳۸ اخیرالذکر هیئت عمومی دیوان عدالت اداری که مورد استناد شاکی قرار گرفته، مربوط به صورتی است که وجود طرح های عمومی و یا عمرانی موجب کاهش بهای ملک می‌گردد. در صورتی که،
مصوبه مورد اعتراض مربوط به صورتی است که در وضعیت جدید، بهای ملک شاکی افزایش یافته است.
۲ـ۲ـ دادنامه شماره ۴۳۷ـ ۴۳۸ اخیرالذکر هیئت عمومی دیوان عدالت اداری مربوط به مواردی است که اجرای طرح بر عهده دولت و یا شهرداری ها است و مالک از اعمال حقوق مالکانه خود منع می‌شود. در حالی که، در مانحن فیه مالک می‌تواند تمامی حقوق مالکانه خود را اعمال نماید.
۴ـ همان گونه که ملاحظه می‌فرمایید مصوبه شورای اسلامی شهر تهران با اعمال اصل تسلیط تعارضی ندارد و مالک می‌تواند حقوق مالکانه خود را به نحوی که مغایر ماده ۳۰ قانون مدنی نباشد اعمال نماید.
با توجه به مراتب معروضه فوق با عنایت به صلاحیت شورای اسلامی شهر در وضع عوارض محلی، رد شکایت موضوع دادخواست تقدیمی مورد استدعاست.»
همچنین شاکی در پاسخ به لایحه دفاعیه شورای اسلامی شهر تهران طی نامه ای به شماره ثبت دفتر اندیکاتور هیئت عمومی ۱۹۳۱-۱۳۹۱/۸/۳۰، اعلام کرده است که:
« احتراماً: در پاسخ به لایحه دفاعیه شورای اسلامی شهر تهران
۱ـ در پاسخ به بند ۱ـ۲ توجهاً به اینکه کاهش بهای ملک در کاربری های طرح تفصیلی قبلی به دلیل [تأثیر کاربری طرح های خدماتی] بر این گونه املاک در طرح تفصیلی قدیم بوده لذا با عنایت به ماده ۷ از لایحه قانونی خرید اراضی و املاک مورد احتیاج دولت و شهرداری ها مصوب ۱۳۵۸/۹/۳ (قیمت گذاری ملک بدون در نظر گرفتن اثر طرح است) در واقع اکنون با منتفی شدن کاربری طرح های خدماتی، کاهش قیمت ناشی از [تأثیر کاربری طرح های خدماتی قبلی] از بین رفته و قیمت واقعی این گونه املاک (برابر با املاک هم جوارشان که فاقد طرح می‌باشند) احیاء شده است.
۲- در پاسخ به بند ۲-۲ شورای اسلامی شهر تهران صدور پروانه و اعمال حقوق مالکانه، املاکی را که در طرح تفصیلی قدیم کاربری خدماتی داشته اند و در طرح تفصیلی جدید کاربری آن تغییر یافته است را (به بهانه افزایش بهای این گونه املاک) منوط به پرداخت رقم هنگفتی تحت نام [امتیاز کاربری در پهنه بندی] نموده است در حالی که با پایان یافتن مهلت قانونی طبق تبصره ۱ ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح های دولتی و شهرداری ها مصوب ۱۳۶۷/۸/۲۹ مالک حق انتفاء از کلیه حقوق مالکانه برابر املاک هم جوارشان را دارد. ضمناً افزایش بهای این املاک در واقع ناشی از منتفی شدن کاربری طرح های خدماتی طرح تفصیلی قدیم، در طرح تفصیلی جدید است که به طبع آن موجب احیاء ارزش واقعی این گونه املاک برابر املاک هم جوارشان گردیده است. در واقع شورای اسلامی شهر تهران اصل تسلیط که در قانون مذکور بالا آمده است را مشروط به پرداخت این عوارض تحت عنوان (امتیاز کاربری در پهنه بندی) نموده است. واقعیت این است که به دلیل امتناع شهرداری از اجرای قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح های دولتی و ... در مورد این املاک، مالکین این املاک سالیان درازی از حقوق قانونی شان محروم گردیده اند و هم اکنون که به دلیل منتفی شدن کاربری طرح های خدماتی، قیمت واقعی این املاک احیاء گردیده است تصویب مصوبه [امتیاز کاربری در پهنه بندی] ظلمی مضاعف به مالکین این گونه املاک است و از عدالت به دور است.
۳ـ در پاسخ به بند ۲ـ۱ نظر دادگاه را به مصوبه ارزش واگذاری امتیاز تراکم و تعرفه تغییر کاربری ساختمان به تاریخ ۱۳۸۶/۸/۱۳ (تاریخ ابلاغ ۱۳۸۶/۹/۱۴ به شماره صدور 160/980/15643) جلب می‌نمایم که در آن، میزان اخذ عوارض تراکم هر یک از کاربری های مسکونی، تجاری، اداری و صنعتی متناسب با ارزش آنها تعیین گردیده است و استناد شورای شهر تهران به تبصره ۱ ذیل ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب ۱۳۸۷ بی مورد است و در واقع مصوبه [امتیاز کاربری در پهنه بندی]، وضع عوارض مضاعف است.
علی هذا از دادگاه صدور حکم عادلانه مورد استدعاست. ضمناً به استحضار می‌رساند درج اصل تسلیط در دادخواست و این لایحه از حیث ادعای خلاف شرع بودن مصوبه مورد شکایت نیست. بنابراین با استناد به مقررات قانونی مورد نظر خواستار رسیدگی می‌باشم.»
هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳۹۵/۱۲/۲۴ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیئت عمومی
نظر به اینکه مطابق بند ۳ ماده ۱ قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی مصوب سال
۱۳۵۳، طرح تفصیلی عبارت از طرحی است که بر اساس معیارها و ضوابط کلی طرح جمع شهر، نحوه استفاده از زمین های شهری در سطح محلات مختلف شهر و موقعیت و مساحت دقیق زمین برای هر یک از آنها تعیین می‌شود و بر اساس ماده ۵ اصلاحی قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب ۱۳۸۸، بررسی و تصویب طرح های تفصیلی شهر و تغییرات آنها در هر استان به کمیسیونی خاص محول شده است و از سویی وظایف شوراهای اسلامی شهرها در ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی آن تعیین شده است و در این ماده قانونی تغییر کاربری اراضی در صلاحیت شورای اسلامی شهر پیش بینی نشده است به طریق اولی نمی‌تواند در این خصوص مبادرت به وضع قاعده و اخذ عوارض کند و با عنایت به اینکه به موجب ماده ۱۷۴ قانون برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب سال ۱۳۸۹، از سال ۱۳۹۰ وضع عوارض بر ارزش افزوده ناشی از طرح های توسعه شهری توسط قانون گذار تجویز شده است، بنابراین بند ۱ پیوست شماره ۵ سند اصلی طرح جامع شهر تهران در سال ۱۳۸۶ و ماده ۲ مصوبه تعیین ضوابط مالی و اصلاح نحوه دریافت عوارض از املاک شهری در اجرای طرح های تفصیلی جدید مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر تهران تشخیص شد و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.
رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی